Mogelijke beheersvormen voor particuliere natuurgebieden en conserveringsgebieden op de Nederlandse Antillen en Aruba

Deze studie werd gedaan in opdracht van Wereld Natuur Fonds Nederland door EcoVision N.V. Curaçao. Juni 1999.

Het doel van de studie is in de eerste plaats na te gaan welke beheersvormen voor (particuliere) conserveringsgebieden op Curaçao het meest geschikt zijn om de beoogde doelstellingen ervan te bereiken. In de tweede plaats heeft de studie tot doel na te gaan welke bestemmingen en beheersvormen kunnen worden toegepast op particuliere natuurgebieden in de Nederlandse Antillen en Aruba in het algemeen. De resultaten van de studie zullen toepasbaar zijn voor de eilanden die nu of in de toekomst met de voorbereidingen van een Eilandelijk Ontwikkelings Plan bezig gaan. In een eerste fase van de studie is onderzoek gedaan naar het bestaande wettelijke kader op de Nederlandse Antillen en Aruba en naar beheersvormen die elders in de wereld worden toegepast (m.n. Nederland, Verenigde Staten, Midden- en Zuid Amerika). In een tweede fase is de praktische haalbaarheid van deze vormen op de Nederlandse Antillen en Aruba onderzocht. Hierbij is vooral ingegaan op beheersvormen die voor de eigenaar economisch van belang kunnen zijn. De haalbaarheid is getoetst aan de hand van gesprekken met 21 landeigenaren, 7 natuurbeschermings- en beheersorganisaties en 7 overheidsdiensten en -departementen.

Uit het onderzoek naar het wettelijk kader is gebleken dat de eilanden zeer verschillende niveau’s van ontwikkeling kennen. Op Curaçao is de wetgeving inzake de ruimtelijke ontwikkeling (EROC) en het bijbehorend planningskader (EOP) vrijwel volledig uitgewerkt. Echter op het gebied van het (terrestrische) natuurbeheer is geen wetgeving aangenomen. Op de andere eilanden is dit in hoofdlijnen andersom. Diverse eilanden hebben verordeningen aangenomen ten behoeve van het natuurbeheer, echter beschikken nog niet over ruimtelijke wetgeving en/of plannen. Wat overigens bij deze "natuur"-verordeningen opvalt is dat de aangewezen of aan te wijzen natuurgebieden hoofdzakelijk overheidsgronden kunnen zijn (Bonaire, Aruba). Dit ligt waarschijnlijk aan het feit dat inbreuken op het particuliere eigendomsrecht omkleed moeten zijn met voldoende rechtswaarborgen voor de eigenaar.

De Landsverordening grondslagen natuurbeheer, aangenomen in februari 1999, zal hierin naar verwachting verandering aanbrengen, aangezien aan de eilandgebieden is opgedragen regels op te stellen met betrekking tot het natuurbeheer en over te gaan tot het aanwijzen van belangrijke natuurgebieden. Op grond van internationale verdragen zullen deze gebieden ook zorgvuldig beheerd moeten worden. Hiertoe zullen beheersplannen moeten worden opgesteld.

Ten aanzien van de huidige belastingwetgeving kan worden opgemerkt dat deze weinig "natuurvriendelijk" is. De tarieven voor de grondbelasting voor onbebouwde en bebouwde grond verschillen weinig en de tax holiday houdt juist een incentive voor grootschalige projecten in en niet voor projecten die zich kenmerken door een duurzaam beheer van de natuur.

Uit het onderzoek naar de beheersvormen in Nederland is gebleken dat hier een fijnmazig systeem bestaat van subsidieregelingen die het beheer van de natuur financieel mogelijk maken. Voor natuurgebieden zijn de volgende beheersvormen relevant: het herstel of behoud van waardevolle landschapselementen, landgoederenonderhoud, vrijwillig landschapsbeheer, het toestaan van (bijvoorbeeld recreatief) medegebruik van de natuur, bosbeheer en tenslotte het beheer van officiële natuurgebieden en -reservaten. Diverse van deze regelingen betreffen vergoedingen voor het doen of nalaten van bepaalde handelingen, echter momenteel is in Nederland een brede discussie gaande over de noodzaak om de regelingen meer output gestuurd te maken (het resultaat van de handelingen moet centraal staan). In veel van de hiervoor genoemde gevallen wordt een contract gebruikt als document waarin de beheersafspraken en -condities zijn vastgelegd. Naast bovengenoemde regelingen wordt in Nederland een vrij stringente en bindende ruimtelijke planning toegepast, waarin ook natuurgebieden, gebaseerd op natuurwetgeving, hun plaats hebben.

Uit het onderzoek naar de gebruikte beheersvormen in de Verenigde Staten is juist gebleken dat de ruimtelijke planning hier weinig garanties biedt voor bescherming van de natuur. Zeker wanneer het particuliere gronden betreft zijn de gebruiksrestricties meestal beperkt tot "bebouwing met lage intensiteit". Naast dit systeem staat een uitgebreid systeem van natuurbescherming door middel van vrijwillig gevestigde "conservation easements" (erfdienstbaarheden). Deze easements houden in het afstand doen door de eigenaar van een of meerdere rechten, bijvoorbeeld het recht om te verkavelen of het recht om te bouwen. Wanneer de eigenaar definitief afstand doet van deze rechten, kan hij of zij rekenen op belastingaftrek. Ook komt het voor dat particulieren in het bezit zijn van zodanig waardevolle natuur, dat deze easements worden gekocht door de overheid of door een particuliere (natuurbeschermings) organisatie. In dat geval lijkt de vorm weer op de in Nederland gebruikte beheersvormen. Ondanks het feit dat het gebruik van easements een zeer grote vlucht heeft genomen, en dat er onmiskenbare voordelen aan het systeem zijn verbonden (o.a. definitieve bescherming in tegenstelling tot de ruimtelijke aanwijzing), wordt de roep om aanwijzing van natuurgebieden door middel van ruimtelijke plannen in de Verenigde Staten steeds groter.

In een toenemend aantal Midden- en Zuid Amerikaanse landen wordt ook de juridische figuur van de "conservation easement" gebruikt (Costa Rica, Mexico, Guatemala). In alle Midden Amerikaanse en diverse Zuid Amerikaanse landen zijn reeds voorbereidingen getroffen om “conservation easements” te introduceren.

In artikel 9 van het Curaçaose Eilandelijk Ontwikkelings Plan (EOP) worden de doeleinden beschreven die behoren bij de bestemming "conserveringsgebied", namelijk: het behoud en herstel van de bijzondere natuurwetenschappelijke, landschappelijke, historische en culturele waarden in deze gebieden. In hetzelfde artikel wordt aangegeven welke voorzieningen en welke bebouwing toegestaan zijn in de conserveringsgebieden. De EOPtekst in samenhang met het concept beleid van DROB, komen hierop neer, dat er voor conserveringsgebieden zeer beperkte gebruiksmogelijkheden zijn, zowel waar het gaat om commercieel gebruik, residentieel gebruik als toeristisch en recreatief gebruik. Hierbij is het van belang te onderscheiden dat het ruimtelijk beleid alleen toeziet op bebouwing, voorzieningen, werken en (grond)werkzaamheden. Zo kan bijvoorbeeld de intensiteit van recreatief gebruik, bijvoorbeeld aantal bezoekers in een gebied per dag, niet via het EOP worden gereguleerd. Dit dient eventueel te gebeuren in beheersplannen die voortvloeien uit natuurwetgeving.

Voor extensieve dagrecreatie, gekenmerkt door een korte verblijftijd van de mobiele, op de natuurgerichte bezoeker, zoals wandelen en natuurexcursies, kunnen bebouwing en voorzieningen worden toegelaten, voorzover deze niet de in de hoofddoelstelling genoemde waarden verstoren. Het kan gaan om niet permanente bebouwing en voorzieningen, zoals aanwijsborden e.d. Voor intensieve dagrecreatie, gekenmerkt door een hogere bezoekersdichtheid en een sterkere behoefte aan voorzieningen, en verblijfsrecreatie gekenmerkt door overnachtingen van de bezoeker, kunnen bebouwing en voorzieningen slechts in zeer beperkte mate worden toegelaten, mits dit niet leidt tot onevenredige schade. Een voorbeeld van toegestaan verblijfstoerisme is het gebruik als (eco)hotel van een bestaand landhuis.

DROV acht het van belang dat er een goede afstemming komt tussen ruimtelijke wetgeving en -beleid en natuurwetgeving en -beleid, opdat het ook mogelijk zal zijn andere dan ruimtelijke aspecten te reguleren. Gedacht kan worden aan voorschriften die ertoe leiden dat de ecologische draagkracht van een gebied niet wordt overschreden. Dit kan gebeuren in meer gedetailleerde beheersplannen per gebied, die vervolgens weer kunnen worden gebruikt als "input" voor ruimtelijke uitwerkingsplannen.

In het overleg met overheidsdiensten en -departementen en met natuurbeschermings- en beheersorganisaties is gesproken over de wenselijkheid van wettelijke methoden om tot het gewenste beheer van particuliere natuurgebieden te komen, tegen het alternatief om dit op vrijwillige basis te doen. De uitkomst van de gesprekken is -in hoofdlijnen- dat de meeste ambtelijke organisaties een ruimtelijk kader (wetgeving en planning) een hogere prioriteit toekennen, met name op de eilanden Aruba, Bonaire en Sint Maarten. De kleinere Bovenwindse eilanden zijn hier nog niet mee bezig. Vrijwillige vormen van beheer kunnen weliswaar aanvullend gebruikt worden, echter de agenda voor de discussie moet gevormd worden door een ruimtelijk kader. Natuurorganisaties zijn over het algemeen positiever over vrijwillige vormen, deels omdat ruimtelijke plannen lang op zich laten wachten en deels omdat deze geen eeuwige bescherming van natuurgebieden garanderen. De eigenaren, waarmee in de laatste fase van het onderzoek is gesproken, zijn pertinent tegen ruimtelijke plannen, die het gebruik van hun gebied beperken. Zelfs eigenaren die in beginsel vóór een natuurvriendelijke vorm van beheer op hun terrein zijn, zijn hierop tegen. Men heeft grote moeite met opgelegde gebruiksbeperkingen, bijvoorbeeld het bouwen van een nieuw huis ergens op het terrein of het bedrijven van enige landbouw. De meeste eigenaren zijn wel bereid tot het uitvoeren of toelaten van een beheer dat hoofdzakelijk is gericht op het behoud en herstel van de natuur, wanneer hier financiële compensatie tegenover staat. Echter men is zeer sceptisch en verwacht niet dat de overheid bereid zal zijn particulier natuurbeheer te financieren. Subsidiëring -en in mindere mate het vaststellen van belasting incentives- worden door hen als onhaalbaar gezien. Gelet op het bovenstaande is de tendens dat de eigenaren zelf in de gelegenheid willen worden gesteld om (voldoende) rendement te behalen. In de discussie met de eigenaren over de wijze waarop dit zou kunnen gebeuren valt op dat men weinig zakelijk vertrouwen heeft in beheer, gericht op de natuur en andere vormen van duurzaam beheer. Het argument hierbij is veelal dat het eigen terrein te klein wordt geacht om een dergelijke exploitatie rendabel op te zetten. De aanwezigheid van een landhuis of een farm binnen een natuurgebied wordt vaak weer wel als een positief element gezien ter ondersteuning van een exploitatie van het natuurgebied.

De eigenaren denken meestal in de eerste plaats aan conventionele, intensieve, methoden van ontwikkeling, al is het onzeker of hiervoor een vergunning kan worden verkregen en is er weinig financiële ruimte om te investeren. Een groot deel van de eigenaren (meer dan 50%) ziet dan ook geen directe ontwikkelingsmogelijkheden en ziet als voornaamste optie: verkopen.

Naast de groep van eigenaren die het terrein wil verkopen is er een groep die vasthoudt aan het ontwikkelen van het eigen terrein. In dit geval bestaan de plannen meestal uit een combinatie van ontwikkelingskernen (commercieel, residentieel) en behoud van de natuur elders op het terrein. Slechts een zeer kleine groep van eigenaren is bereid de natuur grotendeels te behouden. Bij deze mensen speelden financiële motieven geen rol. De eigenaren staan over het algemeen open voor samenwerking met elkaar en met natuurbeschermings- en beheersorganisaties, al is men niet goed op de hoogte van de voordelen die een dergelijke samenwerking kan bieden (lobby, fondsenwerving e.d.). Goede perspectieven voor dit type samenwerking liggen er in het Noordelijk deel van Saba (nabij Muriel Thissel Park) en de Hillsides van Sint Maarten, waar eigenaren en natuurorganisaties de meerwaarde van aaneengesloten natuurgebieden inzien. Uit de resultaten van het literatuuronderzoek, waarbij vooral ingegaan is op wettelijke structuren en beheersvormen, en de persoonlijke interviews met grondeigenaren en vertegenwoordigers van natuurbeschermingsorganisaties en de overheid kunnen verschillende conclusies worden getrokken en aanbevelingen worden gedaan.

Back to search results